고려는 현종때에 지방제도의 골격을 갖추었지만 완전한 중앙집권은 이루지를 못하였는데 지방의 모든곳에 지방관을 파견하지 못하였다.
중앙에서 지방관을 파견한 지역을 주현이라고 하고 지방관을 파견하지 않은 지역은 속현이라고 하였는데 지방관을 파견한 주현보다는 지방관을 파견하지 않은 속현의 숫자가 훨씬더 많았다.
속현의 실질적인 통치는 지방의 호족이나 향리들이 맡으며서 지방세력의 힘이 매우 강하였다고 할수가 있는데 11세기경에는 주현이 46개였는데 비하여 속현의 숫자는 361개에 이를정도로 많았다.
